Le paysage français des retraites depuis la loi Fillon de 2003

Envoyer Imprimer 22 juin 2007

La loi Fillon, votée en 2003, a représenté la dernière grande étape législative en date dans l’évolution du régime français de retraite.

Cette évolution résulte de la structure démographique défavorable de la population française et du déséquilibre structurel qu’elle entraîne. La loi visait, d’une part, l’alignement des régimes de retraite sur celui du secteur privé et, d’autre part, le renforcement les possibilités d’épargne retraite individuelle. Cette réforme est restée incomplète du fait de la non-implication des régimes spéciaux.

De ce fait, le régime français de retraite devrait continuer à évoluer dans les prochaines années.

Des évolutions contraintes et d’ampleur variable selon les régimes de retraite
A l’instar des autres pays développés ayant opté pour un régime de retraite par répartition, le régime de retraite français est en crise en raison de l’évolution défavorable de sa pyramide des âges, inadaptée à l’équilibre d’un tel régime, ainsi que par l’allongement de la durée moyenne de vie. En effet, dans un régime de retraite par répartition, ce sont les cotisants actuels qui payent les retraites actuelles des bénéficiaires. Le retour à l’équilibre passe forcément par des mesures d’ajustement. Celles-ci peuvent porter sur :

1/ Les cotisations payées, en augmentant les taux de cotisations, en diversifiant les bases de cotisations, en augmentant la durée de cotisation pour bénéficier d’une retraite à taux plein.

2/ Les retraites versées, en diminuant leur base de calcul au moment de la liquidation, en ajustant l’évolution des pensions sur les prix et non sur les salaires, en retardant l’âge de départ en retraite.

3/ La diversification des retraites, en mettant à disposition des produits d’épargne retraite, bénéficiant d’avantages fiscaux dans le cadre de la retraite supplémentaire.

En 1993, le régime général de retraite du secteur privé a évolué dans le sens d’une augmentation de la durée de cotisation aux 25 meilleures années et d’une détermination moins favorable aux retraités du montant de leur retraite et de sa revalorisation. Durant la suite de la décennie, des produits d’épargne retraite ont été institués pour permettre aux cotisants de se constituer une épargne retraite individualisée. Un Fonds de Réserve des Retraites (FRR) a également été créé afin d’amortir les besoins de financement futurs des retraites.

En 2003, le régime de retraite du secteur public a été revu dans le cadre de la loi Fillon. Ses modalités se rapprochent maintenant de celles du secteur privé sans toutefois se confondre. Le levier des cotisations a été touché avec l’allongement progressif de la durée de cotisation ainsi que le levier des prestations en indexant également la revalorisation des pensions sur les prix et non plus sur les salaires. En revanche, le calcul du montant de la pension au moment du départ en retraite reste basé sur le niveau de rémunération des 6 derniers mois, hors primes. Ceci reste une différence notable avec le secteur privé où les 25 meilleures années servent de base de référence.

La loi Fillon a également institué des produits d’épargne individuels supplémentaires, dont le Plan d’Epargne Retraite Complémentaire (PERCO).

Depuis 2003, le régime général connaît un déficit croissant chaque année. En 2003, le solde était de + 0,9 Md€. En 2006, il est de – 2,2 Md€. Le solde du régime de retraite du secteur public est encore plus dégradé avec – 3,0 Md€. Sur le long terme, les prévisions font toutes dans le sens d’une aggravation du déficit. Pour le régime général par exemple, le Conseil d’Orientation des Retraites prévoit un déficit annuel en 2020 allant de -4,3 à -7,7 Md€ selon que l’âge de départ en retraite est retardé ou reste inchangé.

Les régimes spéciaux
Les régimes spéciaux regroupent les caisses de retraite particulières des Etablissements Publics à Caractère Industriel et Commercial (EPIC) ainsi que quelques catégories professionnelles spécifiques. Dans la première catégorie se trouvent notamment les régimes de retraite de la SNCF, de la RATP ou des industries Electriques et Gazières (IEG). Dans la seconde catégorie se trouvent, par exemple, les professionnels liés à l’activité maritime ou les clercs et employés de notaires.

Les régimes spéciaux n’ont pas été concernés par les grandes réformes de 1993 et 2003. Le statu-quo n’est plus possible en raison des contraintes démographiques amplifiées par des règles de départ en retraite particulièrement avantageuses pour les salariés ainsi que par l’adoption des normes comptables IAS depuis 2005.

Les normes IAS imposent de réintégrer dans le bilan les engagements sociaux actuels et futurs en matière de retraite. La première mesure a donc été, pour la plupart des EPIC, la création d’une caisse de retraite juridiquement distincte de l’entreprise afin d’écarter le risque comptable.

L’impact démographique est généralement accentué pour les régimes spéciaux du fait de la diminution de leurs effectifs, donc de leur population cotisante.

L’avenir des régimes spéciaux passe donc par trois grandes étapes successives :

1/ Rendre la caisse indépendante de l’employeur, afin de les séparer comptablement.

2/ Adosser la caisse au régime général, afin de garantir son financement à court terme.

3/ Assurer la refondation du financement du régime spécial des retraites, afin de revoir les règles de calcul et le pérenniser sur le long terme.

Les deux premières étapes sont généralement déjà accomplies ou en voie de l’être. Par exemple, l’adossement au régime général est réalisé pour les IEG en 2005, pour la RATP en 2006 et en cours pour la Poste.

La SNCF est l’exemple le plus récent d’évolution d’un régime spécial. Son rapport actuel cotisant / pensionné est déjà inférieur à 1. Son solde théorique est de – 3 Md€. Dès à présent, la subvention d’équilibre versée par l’Etat est supérieure à 50% des charges de pension et augmente plus rapidement que les prestations !

Les engagements sociaux actuels et futurs de la SNCF en matière de retraites sont actuellement de l’ordre de 110 milliards d’euros ! La création d’une caisse de retraite distincte a donc été présentée en conseil d’administration de la SNCF en avril 2007, annoncée prudemment comme une évolution « technique » en raison de l’application des normes IAS. Celle-ci ne résolvant en rien l’équilibre de la future caisse, la prochaine étape devrait être son adossement au régime général avant la refondation u financement : la cour des Comptes a estimé que, toutes choses égales par ailleurs, il faudrait augmenter le taux de cotisation retraite de 10,5 points dès à présent pour assurer l’équilibre du régime de la SNCF en 2050.

Les évolutions à venir
Les évolutions à venir sont de plusieurs ordres. D’une part, l’évolution des régimes spéciaux est restée très limitée jusqu’à présent en raison des risques sociaux liés à une réforme réduisant forcément les avantages de régimes de retraite plus généreux que le régime général. L’adossement au régime général n’a rien changé au déséquilibre structurel entre les cotisations et les prestations. La prochaine étape devrait donc être la remise à plat des règles de gestion, en particulier les modalités de calcul des droits à retraite ainsi que le passage à un système de cotisations libératoires et non plus de prestations définies.

D’autre part, l’évolution des autres régimes est déjà largement réalisée ou en passe de l’être, notamment pour l’allongement de la durée de cotisation. Aller au-delà de ces mesures serait probablement mal perçu par l’opinion publique, d’autant plus si la réforme n’intègre pas également les régimes spéciaux. Des évolutions d’ordre différent sont donc envisagées.

Le développement de la retraite supplémentaire, sur le modèle de la capitalisation, est appelé à se poursuivre car elle se base sur le volontariat et n’est pas associé à un risque social significatif.

L’autre piste suivie est de diversifier les bases de cotisation au-delà de la masse salariale. Cette piste a été ouverte dans les années 1990 avec la mise en place de la Contribution Sociale Généralisée (CSG) assise sur l’ensemble des revenus, salariés ou non, et dont une partie finance le FRR. La mise en place d’une CSG spécifiquement vieillesse est évoquée.

La piste d’élargissement des bases de cotisation se poursuit avec le débat actuel sur la TVA sociale. Celle-ci consiste à substituer une partie du financement des retraites des cotisations patronales vers la consommation. Cette substitution permettrait aussi, selon ses initiateurs, de diminuer le coût du travail et, de là, favoriser l’emploi. Quand les intérêts des retraités rejoignent ceux des travailleurs…

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